Природоохранное законодательство РФ

Понятие природоохранного законодательства отечественной доктриной определяется через предмет правового регулирования двояко: в узком и широком смыслах. В первом случае оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие только охрану окружающей среды. Во втором случае в предмет правового регулирования включается использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности и правопорядка.

Природоохранное законодательство представляет собой результат, конечный продукт правотворчества, осуществляемого на разных уровнях различными субъектами. В то же время оно является упорядочивающим поведение людей фактором, более или менее согласованной системой дозволения, запретов, ограничений и санкций.

Построение системы (другими словами — обоснование структуры) природоохранного законодательства — достаточно сложная задача. Дело не только в том, что ее можно конструировать, исходя из нескольких критериев, например юридической силы актов, их формы, пространственно-территориального или временного действия, классификации источников права, видов правовых норм, наборов правовых институтов или инструментов (средств) регулирования, уровня кодифицированности и др. Приходится учитывать факторы интенсивности развития, размытость границ между старыми и новыми, фундаментальными и комплексными отраслями права, а также постоянно возникающие социально-экологические проблемы; проявление не осознаваемых ранее признаков глобального, региональных и национальных экологических кризисов, что, как правило, ставит создателей экологических норм перед необходимостью решать все новые задачи, надстраивая, изменяя действующую систему.

В настоящее время систему российского экологического законодательства можно представить, выделив в ней международноправовые акты (одной из сторон которых является Российская Федерация), содержащие нормы, имеющие либо прямое действие на территории России, либо в той или иной форме и степени инкорпорированные в российское законодательство, и национальное законодательство РФ.

Рассматривать систему законодательства удобнее с помощью классификаций составляющих ее актов. Для этого обычно используются разные критерии. Например, выделяют следующие акты:

1) по юридической силе и форме — Конституцию, конституционные законы, законы и подзаконные акты, т. е. указы Президента и акты губернаторов, мэров, акты Правительства, а также ведомственные акты;

2) по территориальному действию — распространяющиеся на все страны, группу стран, территорию Российской Федерации в целом и действующие на территории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные;

3) по предмету регулирования — общие экологические, специальные экологические и содержащие отдельные экологические нормы или обеспечивающие реализацию, защиту экологических предписаний, но относящиеся к другим отраслям законодательства нормы;

4) по объекту регулирования — устанавливающие правила: а) охраны и использования средообразующих элементов (земель, лесов, недр, вод, воздуха, животного мира); б) осуществления отдельных видов деятельности (например, биотехнологий и генной инженерии, мелиорации, рекультивации земель, ветеринарии и т. п.); в) функционирования отдельных групп объектов или отраслей народного хозяйства (например, регулирующие промышленную безопасность опасных производственных объектов, безопасность гидротехнических сооружений); г) обращения с отдельными видами материалов, веществ, отходов производства и потребления, пестицидов и агрохимикатов; к этой группе относятся и акты, в которых содержатся обеспечивающие нормы, устанавливающие ответственность за нарушение экологического законодательства (УК РФ, КоАП РФ) и т. д.;

5) по субъекту принятия — принятые парламентом, главой исполнительной власти, правительством, руководителем (или коллегией) министерства, ведомства, высшим судебным органом и т. п.

Наконец, необходимо учитывать, что по источникам права в массиве экологических норм выделяются предписания, содержащиеся в: а) законодательных актах; б) нормативных актах органов управления (исполнительной власти); в) правовых обычаях; г) судебной практике и судебном прецеденте; д) правовой доктрине (юридической науке); е) нормативных актах частных организаций; ж) договорах; з) актах общественных организаций, в том числе программах партий, уставах и т. п.;

Для того чтобы получить самое общее представление о системе российского природоохранного законодательства, обратимся к перечню федеральных (и приравненных к ним) законов. Как указывалось выше, в их числе можно выделять общие и специальные экологические законы, а также обеспечивающие их реализацию акты. В качестве общих выступает Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Специальные законы с определенными оговорками можно сгруппировать в зависимости от основного объекта регулирования, выделяют, в частности, законы, регламентирующие следующее:

— охрану атмосферного воздуха, климата — Федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха» и «О гидрометеорологической службе»;

— охрану животного мира и заповедных территорий — Федеральные законы «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране озера Байкал», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

— охрану морской среды — Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;

— охрану земель (почв) — Федеральные законы «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном земельном кадастре»;

Особое место в системе природоохранного законодательства занимают кодифицированные акты: Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ…, а также, хотя и носящий название закона, но аналогичный Водному или Лесному кодексу РФ по кругу регулируемых вопросов и использованных приемов юридической техники Закон РФ «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г.).

Что касается оценки состояния российского природоохранного законодательства в целом, то надо сказать, что отдельные пробелы до сих пор все еще не устранены. Так, не приняты федеральные законы о растительном мире, питьевой воде, опасных веществах. Некоторые акты слишком декларативны (например, Федеральный закон «Об охране озера Байкал») либо регулируют чересчур узкие вопросы, которые в принципе должны быть решены в крупном законе. Во многих актах воспроизводятся не только отдельные нормы, но и целые институты. Требуется, как минимум, систематизация природоохранного законодательства, как максимум — его кодификация. Еще более остро стоит вопрос о системе государственного экологического управления в стране, не сводящийся к воссозданию независимого надведомственного органа, а подразумевающий продуманное совершенствование информационного обеспечения, контроля и других функций. И, конечно, актуальна разработка нормативных требований к процессам принятия экологически значимых решений, особенно тех, последствия которых будут сказываться на будущих поколениях, к расчетам экологических рисков, к гарантиям экологических прав граждан.

Рассмотрим государственную политику охраны окружающей среды на примере некоторых её элементов.

Правовая охрана вод:

Вода, водные объекты, являются важнейшими компонентами окружающей среды, необходимым условием жизнедеятельности человека. Поэтому российское законодательство уделяет значительное внимание правовому регулированию использования и охраны вод, водных ресурсов (подземных и поверхностных вод, водосборов, источников питьевого водоснабжения). В многочисленных законодательных и подзаконных актах регламентируются вопросы водопользования и охраны вод от загрязнения, истощения, неправомерного использования и т. д. путем создания разрешительной системы (лицензирования), введения ряда ограничений и запретов, мер юридической ответственности, установления платежей и т. д.

Правовая охрана атмосферного воздуха:

Правовая охрана атмосферного воздуха осуществляется в глобальном, региональном и национальном масштабах для борьбы с его загрязнением, изменениями климата, трансграничными переносами вредных веществ и другими негативными явлениями и процессами, которые сказываются не только на состоянии окружающей среды, но и непосредственно на здоровье людей, качестве жизни.

Законодательство РФ последних лет развивается в соответствии с международно-правовыми требованиями и нормами. В Российской Федерации используется ряд современных правовых инструментов, например установление нормативов качества атмосферного воздуха и нормативов выбросов и вредных физических воздействий; государственная регистрация загрязняющих и потенциально опасных веществ; получение разрешений на выброс и оказание вредного физического воздействия; государственный учет вредных воздействий, ведение мониторинга атмосферного воздуха, инвентаризация выбросов, вредных физических воздействий и их источников; взимание платы за загрязнение атмосферного воздуха. Указанные правовые инструменты приспособлены ко всем стадиям хозяйственной деятельности (проектированию и размещению предприятий, их строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию и эксплуатации), к этапам обращения опасных веществ (производству, хранению, транспортировке и использованию пестицидов и агрохимикатов, озоноразрушающих веществ, отходов и др.), к функционированию отдельных групп экологически опасных объектов (автомобильного и иного транспорта, опасных производственных объектов, объектов атомной энергетики, ТЭЦ и т. п.). Кроме того, законодатель устанавливает достаточно жесткую систему ограничений и запретов. Например, запрещаются: производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов; проектирование, размещение и строительство объектов, не имеющих установок для очистки газов и средств контроля за выбросами, которые могут привести к изменениям климата или озонового слоя Земли, и т. п. Правительством РФ принято решение прекратить с 1 июля 2000 г. создание новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ, а их ввоз и вывоз из страны осуществляется по квотам на основе расчетных ставок, сроков и других требований Монреальского протокола. Производство же озоноразрушающих веществ в нашей стране начиная с указанной даты возможно только в тех случаях, когда они используются исключительно в качестве сырья для получения других химических веществ и в особых случаях, предусмотренных Монреальским протоколом. Транзитные перевозки их через территорию РФ возможны лишь из государств и в государства, являющиеся сторонами Монреальского протокола. Установлен запрет на такие воздействия на погоду, которые могут вызвать неблагоприятные изменения климата. Органы государственной власти субъектов РФ могут вводить ограничения въезда транспортных средств в населенные пункты, места отдыха и туризма.

Правовое регулирование использования и охраны недр:

Российское законодательство детально регулирует правовую охрану недр, в том числе вопросы права собственности на недра и права недропользования, т. е. разную по содержанию деятельность, связанную с использованием недр и содержащихся в них минеральных ресурсов, а именно: геологическое изучение недр; добыча полезных ископаемых (на суше, континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне); строительство подземных сооружений, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых; использование недр, выработанных шахт, естественных пустот и т. д. для захоронения или временного хранения отходов и др.

Правовая охрана морской среды, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ:

Охрана этих объектов, входящих в экосистему Мирового океана, их неживых и живых ресурсов, а также правомерных видов пользования ими и экологической безопасности регулируется многочисленными актами международного, регионального и национального права в области морского, экологического, торгового, уголовного и иных отраслей законодательства. Постоянное внимание к практике реализации имеющихся норм и их совершенствованию объясняется значением ресурсов моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны как средообразующих элементов, производителей кислорода и иным вкладом в процессы жизни на Земле, ролью, которую они играют в экономике многих стран, опасностью катастроф и другими факторами. Российское законодательство последних лет детально регламентирует понятия, статусы, режимы охраны, дозволения, ограничения и запреты в использовании морской среды, открытого, внутреннего и территориального моря, прилегающей зоны, континентального шельфа и исключительной экономической зоны, взятых в целом как компонент окружающей среды, их живые и неживые ресурсы и порядок предметно выраженных видов деятельности, например, по добыче нефти на шельфе, прокладке подводных трубопроводов.

Правовая охрана лесов:

Правовые институты и другие средства регулирования охраны и использования лесов относятся к числу наиболее разработанных. Ими регулируются право собственности и лесопользования, меры по охране лесов от пожаров, болезней и вредителей, по восстановлению лесов и т. п. Лесной фонд и леса, расположенные на землях Министерства обороны РФ, являются федеральной собственностью. К числу полномочий Федерации согласно ст. 46 Лесного кодекса относится владение, пользование и распоряжение лесным фондом; субъекты РФ могут участвовать в осуществлении этих полномочий в пределах своей территории (ст. 47). В ст. 19 Лесного кодекса РФ оговаривается возможность передачи части лесного фонда в собственность субъектов Федерации. Право государственной собственности на леса устанавливается не с помощью употребления термина «государственная», а указанием на формы собственности — федеральную и субъектов Федерации и на конкретные полномочия участников лесных отношений. Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ отметил, что лесной фонд «представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим». Запрещаются купля-продажа, залог и совершение других сделок, субаренда и выкуп арендованных участков, а также приватизация лесного фонда.

Право лесопользования осуществляется по разрешительной системе, т. е. в соответствии с выдаваемыми в специальном порядке лицензиями, лесорубочными билетами, лесными билетами, ордерами, а также на основании договоров аренды, концессии, безвозмездного пользования. Разрешение требуется на заготовку древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов, на побочные лесные пользования, па пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, в научно-исследовательских, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях. При этом не требуется специального разрешения на бесплатное пребывание граждан в лесах для отдыха (публичный лесной сервитут) и на сбор ими для личного пользования грибов, ягод, орехов и пр., лекарственного и технического сырья. Право публичного лесного сервитута может быть ограничено в целях пожарной безопасности, ведения орехового промысла и иного хозяйствования, на особо охраняемых природных территориях и по иным законным основаниям.